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“去行政化”，仅仅“取消级别”还不够近日

发布时间:2016-03-15 02:12:54

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2010年“两会”时，在时任总理温家宝与教育界的座谈会上，施一公发言时说：“中国作为一个泱泱大国，如果没有世界一流大学，不可能全方位成为世界强国。而目前国内大学和国外大学的一个显著差别是：国外的行政是服务于学术的，教授发言权很大；但在国内，行政对学术的控制太多。”

施一公的发言道出中国长期以来行政权力与学术权力的失衡和对立。

在中国，不同大学对应不同行政级别。全国32所985高校以及副大军区级的国防科技大学是副部级；除去副部级的所有一本院校和二本院校，属于厅局级。民办教育没有行政级别。

“行政化”更为通俗的表达是“官僚化”或者“官本位”，否定大学在学术性和人文性的独特性，将大学和学术事务当做行政事务来管。不少学者视其为限制大学发展的“毒瘤”，批评其祸根在于学术对于政治的依附以及行政对于学术的吸纳，窒息了大学自治和学术自由精神。

“行政化”使得政府将大学视作其行政机构的延伸部门，在严格控制的同时，无法做到管办评分离。大学作为独立法人和办学主体，本应依法享有的人事、学术、财务等自主权无法落实；政府又无法完全履行监督评价等方面的职责，管理风格随意性大，处处讲究等级。

林建华究竟为何发出此番言论，以及随后的动作还有待观察。但取消级别，无疑是给高校领导干部选拔体制投入了一颗炸弹，果真要实行，则会为既有体制带来深刻变革。

然而，仅仅取消行政级别还不够，在改革的同时，还需进行大学治理结构的改革。否则，大学反而可能成为行政部门的附庸。

大学行政化溯源

新中国成立后，“以俄为师”实行计划经济体制以及高度集权的教育体制，是行政化的历史根源。彼时，大学校长和书记均由国家主席毛泽东亲笔签发任命书。

上世纪50年代，中国大学开始设立只做党务工作和行政工作，不做科研和教学的专职干部，这确立了大学内行政管理人员明确的升迁规则。由政府直接任命的校长和书记代表政府管理大学，这些官员首先考虑的是政府的态度，而非大学的利益。

过于集权化的大学制度很快暴露出弊病。1958年8月，中共中央国务院发布了《关于教育事业管理权力下放问题的规定》，决定结束苏联式高度集中的教育管理体制。然而，权力一经下放，缺乏控制的高教规模又形成了“教育大跃进”的乱象。为整顿高等教育发展的无序，教育部草拟了《教育部直属高等学校暂行工作条例(草案)》(即《高教六十条》)，于1961年9月15日在全国实行。

“集中管理”是《高教六十条》的核心原则，标志着中国大学“行政化”体制的最终确立，明确了中国大学制度变迁的初始禀赋：大学作为学术机构的独特性和独立性被否定。

文革后的二十年，人们逐渐发现《高教六十条》对大学发展的负面作用。期间也伴随着一些权力的博弈。上世纪80年代中期，国家教委成立，标志着教育行政部门不再附庸党委宣传部门，开始拥有相对独立的权力。90年代，各部委下属高校开始脱钩，部分高校下放地方，部分归入教委管辖。之后教委降级为教育部。

再之后，从1992年到2003年，中央政府先后任命北京大学、清华大学等31所央属高校的党委书记、校长，并确立其副部级官员的身份。

有分析认为，任命副部级，标志着中央对于教育体系的精英管控体制正式确立。决策者似乎意识到，如果一味对高校进行压制，则限制其发展；若放任，则难免失控。最好的办法，似乎是让教育体系的管理者变为高级技术官僚，并在教育部“轮流坐庄”。作为对知识分子的政治吸纳，此举有助于促进教育部和精英高校之间的集体行动，也提升了教育部对于地方精英的谈判能力。

大学治理结构亦应改革

如今，大学“去行政化”改革已成为朝野共识，但进展缓慢；涉及利益集团庞杂，绝非易事。

2010年2月27日，时任总理温家宝在回答网友提问时说：“教育行政化的倾向需要改变，大学最好不要设立行政级别”；在听取《国家中长期教育改革与发展规划纲要》修改意见时，他曾三次批评教育行政化。在之后的十三届三中全会上，也将“去行政化”列为明确任务。

不久前，全国人大代表、南开大学校长龚克表达了对于此项改革步伐缓慢的不满。龚克对《法制晚报》记者表示：“最体现高校去行政化的措施是对学术事务的管理，因此要建立一个以学术委员会为最高学术机构的学术治理的体系。而这个学术委员会，不是由党政任命的，而是由学者推选产生的。”

取消行政级别，是“去行政化”的一剂猛药。这也意味着高校的校长无法再晋升教育部。然而，在大体制恒定的背景下，反而可能促成高校内部混乱、自主权下降的风险。一种看法认为，由于高教界精英集体行动能力下降，地方精英则会强化对自己辖区内部的精英高校的控制力。一种可能的后果是，教育部将丧失对于地方的谈判能力，弱化中央教育政策的压力机制。

在取消行政级别的同时，必须配合大学治理结构的全面改革。两条被广泛讨论的道路是实行教授治校和校长职业经理人。

中国大学转型的核心，是重建法人治理结构。只有这样，才能真正将大学从行政机器中剥离，迈向公共治理，才能真正实现学术独立、教学自由、教授治校。政府亦应推进事业单位分类改革，明确大学组织有别于政治组织，切断其“行政化”的复制链条。

转变政府职能，为办学自主权的落实营造外部环境，也被视为“去行政化”的有利助攻，由政府管制向社会管理转型。

在教授治校方面，中国的一些“洋大学”已经开始了尝试。昆山杜克大学担任校长刘经南在接受财新记者采访时曾指出，该校在管理模式上，理事会是学校最高权力机构，实行教授治校。

目前，“去行政化”的改革典型几乎没有。曾被寄予厚望的南方科技大学，也实行了“教授治校”的尝试。首任校长朱清时开创了校长遴选制度，并在教学模式改革上多有尝试。令人遗憾的是，如今南科大自主招生，自授学位相继被收编，朱清时也卸任南方科技大学党委书记。南科大似乎未能给中国大学的“去行政化”闯出新路。